Ahora que ya llevamos unos meses desde la entrada en vigor de la nueva legislación sobre los usos urbanísticos del suelo en Andalucía, a saber, la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (en adelante, “LISTA”) y su Reglamento, esto es, el Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (en adelante, “RLISTA”) es momento de escribir algunas líneas sobre las bondades que dicha normativa andaluza ha traído en el día a día de la obtención de permisos mineros en nuestra Comunidad Autónoma.

Como es sabido, con el régimen urbanístico anterior (dominado a nivel autonómico andaluz por la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante “LOUA” y sus modificaciones posteriores) y con el muy intervencionista Decreto 60/2010, de 16 de marzo, Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (en adelante “RDUA”), era claro que las actuaciones y realizaciones de sondeos mineros en el Suelo No Urbanizable (que es donde por otra parte se pueden hacer) estaban sometidas a Licencia Municipal Urbanística de Obras.

Así, lo decía expresamente el artículo 8.ñ) del RDUA; están sometidos a licencia municipal “Las actividades extractivas, incluidas las minas, graveras y demás extracciones de tierras, líquidos, y de cualquier otra materia, así como las de sondeo en el subsuelo, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que sean requeridas por la legislación de minas y aguas”.

Evidentemente el anterior legislador andaluz miraba la minería con otros ojos, aunque más bien, resultaba una cuestión más conceptual que otra cosa; se primaba la conveniencia de la intervención de la Administración en el mayor número de actividades económicas, lo que se materializaba en una importante presión autorizatoria, que complicaba la tramitación administrativa, demoraba el permitting de cualquier proyecto y a la postre justificaba los muchos informes administrativos que a su vez generaban los tantas veces denunciados “cuello de botella”; toda esta cuestión, por cierto, hoy día ha dejado de ser ideológica y por ello se está intentando desmantelar esa vasta estructura en los diferentes ejercicios de la llamada “simplificación administrativa”.

Hasta la entrada en vigor de la LISTA, el intervencionismo de la legislación urbanística y del suelo ha sido tal que la licencia municipal en relación con las actividades extractivas quedaba exigida como instrumento de control de la adecuación urbanística del suelo no urbanizable preciso para las labores mineras; la legislación urbanística no se detenía sólo en lo urbanístico, sino que “se amplía a la total disciplina del suelo sobre el que cualquier actividad, sea de urbanización o no, debe desarrollarse, a fin de preservarlo para el cumplimiento del destino que, bien por la ley o bien por el planeamiento, se haya señalado”  (STS 10 de octubre de 1988)

La cuestión es que este ejercicio de simplificación administrativa, al menos en relación con el Sector minero andaluz, está dando sus frutos gracias a la LISTA y a su necesario desarrollo reglamentario contenido en el RLISTA.

Así, en relación con el presenta análisis, centrado en lo que se conoce como Sondeos de Investigación Minera, la exigencia de Licencia Municipal Urbanística de Obras sólo podía venir condicionada por ese posicionamiento ideológico de la intervención pública en las actuaciones del administrado, pues como es sabido, la realización de sondeos es una actividad que afecta bien poco al medio ambiente y dada su reversibilidad, no altera los usos del suelo rústico.

Como se conoce técnicamente, los sondeos de investigación son perforaciones efectuadas en el terreno para la investigación del subsuelo y obtención de muestras, para estudios de minería, hidrogeología y geotecnia. Existen varios sistemas de perforación y obtención de muestras, a saber:

• El más habitual en minería es el de obtención de testigo, consistente en la perforación con útiles de corte que permita la obtención de muestras cilíndricas de roca (testigo), según avanza el sondeo, con diámetros variables. Las muestras así obtenidas son introducidas en tubos sacatestigos o cajas portatestigos que son luego transportadas para su estudio y análisis. Esta perforación requiere agua para refrigeración y retirada del fino generado. El agua es generalmente recirculada, dispuesta en instalaciones provisionales donde se decantan los lodos generados, que son debidamente gestionados y el agua limpia es de nuevo introducida en la perforación.

• Otro sistema, habitual en los estudios de hidrogeología y en algunos sectores de minería, es la perforación “a destroza”. Esta se hace con útiles (triconos, trialetas, martillo en fondo, …) que, rompen la roca en su avance, recuperándose los fragmentos de tamaño arena (ripios) en superficie mediante un sistema de circulación impulsado por aire o por agua. Estos ripios son estudiados por intervalos de profundidad, pudiendo ser distribuidos en montones de pequeño tamaño en el terreno o introducidos en bolsas para su transporte a almacén y laboratorio.

La perforación se hace con sondas que normalmente van montadas sobre orugas o sobre ruedas, a fin de facilitar su movilidad y el emplazamiento. Tras la finalización de la perforación, el emboquille del sondeo es tapado, pudiéndose mantener algún registro para facilitar su localización.

Además, los Proyectos Técnicos de los Permisos de Investigación llevan anexos un Plan de Restauración (rehabilitación de los terrenos afectados) que es aprobado por la Autoridad Minera simultáneamente con el título minero y mediante el cual se obliga al titular del Permiso a que, al concluir la ocupación del lugar, se realicen a limpieza y la restitución de los usos y características originales de la zona ocupada para la realización de los sondeos de investigación. Es decir, el terreno se deja en el mismo estado en el que se encontró y para ello se depositan unas garantías financieras que la Administración ejecutara en el caso de que no se rehabilite el terreno por el titular del Permiso de Investigación.

Partiendo de esta descripción técnica del proceso de sondeo, debemos contrastar el mismo con determinadas definiciones que se contienen en la LISTA y que nos permitirá descartar que la ejecución de sondeos mineros resultan ser una instalación o una infraestructura a efectos urbanísticos.

Y por su parte, para la LISTA, las infraestructuras y servicios técnicos están constituidos por las redes, líneas, estaciones, centrales y depósitos de infraestructuras (abastecimiento de agua, saneamiento y depuración, gestión de residuos, energía eléctrica, gas, telecomunicaciones y análogos) y por los servicios técnicos, (mantenimiento, limpieza viaria, bomberos, almacenamiento y análogos).

Ambas definiciones son importantes por los artículos que se van a describir a continuación:

Artículo 137 de la LISTA.- Actos sujetos a licencia urbanística municipal.

“1. Están sujetos a previa licencia urbanística municipal las obras, construcciones, edificaciones, instalaciones, infraestructuras y uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo, así como las divisiones, segregaciones y parcelaciones urbanísticas, incluidas las distintas fórmulas de propiedad horizontal reguladas en la legislación en la materia.

Todo ello, sin perjuicio de la obligación de obtener, con carácter previo, las concesiones, autorizaciones o informes que sean procedentes con arreglo a esta ley o a la legislación sectorial aplicable.

2. No requieren previa licencia:
3. a) Los actos sujetos a declaración responsable o comunicación previa, según el artículo 138.
4. b) Las obras que sean objeto de las órdenes de ejecución, ni los actos necesarios para la ejecución de resoluciones administrativas o jurisdiccionales dirigidas al restablecimiento de la legalidad territorial y urbanística.
5. c) Las divisiones, segregaciones y parcelaciones urbanísticas, contenidas en proyectos de reparcelación.
6. d) La constitución y modificación de complejos inmobiliarios en los supuestos exceptuados en la legislación estatal.
7. e) Los actos de urbanización comprendidos en proyectos de urbanización debidamente aprobados. Tampoco requerirán licencia los actos de urbanización complementarios a las actuaciones edificatorias contenidos en los proyectos que las definan.
8. f) Los usosagrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos, mineros y cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales que no supongan la transformación de su naturaleza rústica, en los términos que se establezcan reglamentariamente, ni conlleven la realización de construcciones, edificaciones e instalaciones”.

Es decir, si descartamos que la realización de sondeos mineros sean obras, instalaciones o infraestructuras, el instrumento de intervención administrativa conocida como Licencia Urbanística no será necesario al tratarse de un uso minero que no supone la transformación de la naturaleza rústica de los recursos naturales, no conlleva la necesidad de realizar construcciones, edificaciones o instalaciones en esa clase de suelo rústico, y todo ello, además  en función de lo que diga el Reglamento de la LISTA.

Así, conforme al desarrollo reglamentario al que se remite la letra f) del artículo 137.2 de la LISTA, el artículo 291 del RLISTA señala que son actos sujetos a licencia urbanística:

“Salvo que se trate de actos incluidos en el artículo 292, están sujetos a previa licencia urbanística los que a continuación se relacionan:

1. k) La realización de construcciones, edificaciones e instalacionesen suelo rústico vinculadas a los usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos, minerosy cualquier otro acto constructivo vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.
2. m) Cualesquiera otrasobras, construcciones, edificaciones, instalaciones, infraestructuras y uso del suelo,incluidos el subsuelo y el vuelo, salvo que se sometan a declaración responsable o se traten de actos no sujetos a licencia conforme a lo previsto en la Ley y en el Reglamento”.

Por lo tanto, si no estamos ante construcciones, edificaciones, instalación (letra k) vinculados al uso minero, sólo podríamos esta ante la aplicación de la letra m) del artículo 291 del RLISTA, en cuanto es necesario Licencia Urbanística cualquier uso del suelo, salvo que se sometan a declaración responsable conforme a lo previsto en la LISTA y en el RLISTA.

Y como nueva remisión, el muy importante artículo 293 del RLISTA señala lo siguiente:

Artículo 293. Actos sujetos a declaración responsable.

“1. Están sujetas a declaración responsable, sin perjuicio de las demás autorizaciones o informes que sean procedentes de acuerdo con la Ley, o con la legislación sectorial aplicable, las siguientes actuaciones:

1. a) La realización de obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no requieran proyecto de acuerdo con la legislación vigente. Las Ordenanzas Municipales podrán eximir de declaración responsable aquellas actuaciones que por su sencillez técnica y escasa entidad constructiva y económica, como pequeñas instalaciones y obras de simple reparación, decoración y ornamentación, carezcan de afección a la ordenación urbanística o a la normativa de la edificación, sin perjuicio de aquellos supuestos en los que, de acuerdo con la legislación sectorial aplicable, tales obras deban quedar sujetas a algún régimen de intervención administrativa.
2. b) Las obras en edificaciones o instalaciones existentes que sean conformes con la ordenación territorial y urbanística o se encuentren en situación legal de fuera de ordenación, situadas en suelo urbano no sometido a actuaciones de transformación urbanística, siempre que no alteren los parámetros de ocupación y altura, ni conlleven incrementos en la edificabilidad o en el número de viviendas.
3. c) Las obras en edificaciones e instalaciones existentes que sean conformes con la ordenación territorial y urbanística o se encuentren en situación legal de fuera de ordenación, situadas en suelo rústico y que tengan por objeto la mejora de las condiciones de eficiencia energética, la integración de instalaciones de energía renovable o la reducción de su impacto ambiental, siempre que no supongan obras de nueva planta o aumento de la superficie construida.
4. d) La ocupación o utilización de las edificaciones o instalaciones amparadas en licencia previa o declaración responsable de obras, siempre que se encuentren terminadas y ajustadas a estas y su destino sea conforme a la normativa de aplicación.
5. e) La ocupación y utilización en edificaciones existentes que, sin disponer de título habilitante para dicha ocupación o utilización, sean conformes con la ordenación vigente o se encuentren en situación legal de fuera de ordenación, situadas en suelo urbano no sometido a actuaciones de transformación urbanística, siempre que no hayan sido objeto de obras posteriores realizadas sin licencia o presupuesto habilitante.

En el caso de que se hayan ejecutado obras sin el preceptivo medio de intervención administrativa habrá de procederse previamente a su legalización. La resolución que otorgue la legalización determinará la ocupación o utilización de la edificación siempre y cuando la solicitud de legalización fuese acompañada de la documentación exigida por el Reglamento para la ocupación o utilización de edificaciones existentes en las que no sea preciso la ejecución de ningún tipo de obra de reforma o adaptación. No obstante, cuando las obras ejecutadas sin el presupuesto habilitante sean de las sometidas a declaración responsable, podrán presentarse conjuntamente ambas declaraciones responsables de obras y de ocupación o utilización.

1. f) Los cambios de uso en edificaciones, o parte de ellas que sean conformes con la ordenación territorial y urbanística o se encuentren en situación legal de fuera de ordenación, situadas en suelo urbano no sometido a actuaciones de transformación urbanística, siempre que no incrementen el número de viviendas y el uso a implantar se encuentre dentro de los permitidos por dicha ordenación.

Esta declaración responsable no será exigible en las actuaciones que se refieran a actividades económicas cuya legislación específica, estatal o autonómica, exima del procedimiento de licencia urbanística y requiera para su puesta en funcionamiento de la presentación de una declaración responsable o comunicación previa, entendiéndose implícita con esta.

1. g) Las obras en edificaciones e instalaciones existentes en suelo urbano que se destinen a la instalación de aprovechamiento térmico de energías renovables en viviendas, la instalación de autoconsumo eléctrico con energías renovables de hasta 100 kW, y la instalación de puntos de recarga de vehículos eléctricos, excepto en edificaciones del patrimonio histórico-artístico con la categoría de bien de interés cultural.
2. h) Las alteraciones en la ejecución material de las obras con previa licencia urbanística otorgada, siempre que dichas modificaciones no estén sometidas a licencia urbanística.
3. i) Los trabajos previos a la construcción, tales como sondeos, prospecciones, catas, ensayos y limpieza de solares.
4. j) Los trabajos de investigación relacionados con actividades mineras que no afecten a la configuración de los terrenos ni comporten movimientos de tierra sujetos a licencia urbanística.
5. k) La instalación o ubicación de construcciones prefabricadas e instalaciones similares en suelo urbano, cuando acrediten un carácter provisional y temporal y para su puesta en funcionamiento requieran exclusivamente obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no precisen proyecto de acuerdo con la legislación vigente”.

La verdad es que está más claro de lo que parecía en un primer momento, esto es lo bueno de dejar que las normas “maduren” y se las deje reposar un tiempo; los trabajos de investigación minera siempre que no afecten la configuración de los terrenos ni comporten movimientos de tierra son un uso minero ordinario del suelo rústico que únicamente requerirán la presentación ante el Ayuntamiento que corresponda, de una Declaración Responsable.

Finalmente, y en relación con la liquidación del Impuesto de Instalaciones Construcciones y Obras (ICIO), en tanto en cuanto el artículo 100.1 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRLHL), tras la modificación introducida por la Disposición final 1.2 del Real Decreto Ley 19/2012, de 25 de mayo, ha establecido una equiparación entre las nuevas figuras urbanísticas, a efectos tributarios, resulta que el hecho imponible del ICIO está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija obtención de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, o para la que se exija presentación de declaración responsable, siendo indubitable entonces el sometimiento al ICIO de las actuaciones realizadas bajo los procedimientos de Licencia Urbanística, Declaración Responsable y Comunicación Previa.

Ahora bien, sólo queremos dejar apuntado, que el hecho imponible en la norma dice, “cualquier construcción, instalación u obra” cuando en este caso, como hemos visto, la declaración responsable es para el desarrollo de un uso minero en suelo rústico, y, como también hemos visto, los sondeos mineros son “trabajos de investigación” que no encajarían, por tanto, en las definiciones de instalación o infraestructuras recogidos en el glosario de definiciones del RLISTA.

Para finalizar este breve artículo técnico-jurídico, el artículo 293 del RLISTA señala en cuanto al procedimiento de la presentación de la Declaración Responsable y en lo que nos afecta, lo siguiente:

“2. La declaración responsable irá unida al proyecto técnico que sea exigible según la legislación vigente, visado cuando así lo requiera la normativa estatal, y cuando aquel no sea exigible, se acompañará de una memoria descriptiva y gráfica que defina las características generales de su objeto y del inmueble en el que se pretende llevar a cabo cuando permita la ejecución de obras.

(…) 4. Cuando las actuaciones sometidas a declaración responsable requieran de alguna autorización o informe administrativo previo para el ejercicio del derecho, conforme a la normativa sectorial de aplicación, la presentación de la declaración responsable requiere la previa obtención y disposición de dichos informes o autorizaciones o, en su caso, la acreditación del silencio producido mediante cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado administrativo del silencio administrativo producido.

5. Los Ayuntamientos, en el ejercicio de sus competencias, podrán determinar cualquier otra documentación que deba acompañar a las declaraciones responsables mediante Ordenanza Municipal, así como aprobar modelos normalizados para facilitar a los interesados la aportación de los datos y la documentación requerida. Se procurará igualmente su puesta a disposición a través de medios electrónicos.
6. Las actuaciones sometidas a declaración responsable que se realicen sin que se haya presentado, cuando sea preceptiva, o que excedan de lo declarado, se considerarán como actuaciones sin licencia a todos los efectos, siéndoles de aplicación el régimen de restablecimiento de la legalidad y sancionador previsto por la Ley y en el Reglamento para los actos y usos sin licencia.”

Sevilla, agosto de 2023

Pedro Jiménez Rodríguez

Socio

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