Con carácter general, el marco regulatorio en Andalucía está evolucionando en los últimos años. El Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, publicado en el BOJA de 12 de marzo de 2020, señalaba en su Exposición de Motivos una idea sobre la regulación normativa bastante preocupante:
“Según el muy citado estudio del Banco Mundial «Doing Business en España 2015», Andalucía ocupaba en dicho año la posición número 14 de todas las Comunidades Autónomas españolas, es decir, es de las más afectadas negativamente por la regulación normativa. Por poner una cifra que sirva de ejemplo, una empresa en Andalucía tarda 162 días en obtener los permisos de construcción, mientras que en La Rioja, que es la región española donde menos se tarda, la duración es de 101 días. Estos datos a su vez contrastan con los 26 días que tarda una empresa en Singapur en obtener los permisos de construcción, el país mejor posicionado en el mundo en este aspecto.
En lo que respecta a las pequeñas y medianas empresas (PYME) meramente industriales, Andalucía también ocupa una posición desfavorable entre las Comunidades Autónomas españolas, en cuanto al tiempo que tarda en el inicio de la actividad. En concreto, ocupa la posición 14 de todas las regiones, tardando 168 días, casi el triple de lo que tarda una PYME industrial en Castilla y León (62 días), que es donde menos tiempo se tarda. Estas diferencias penalizan a nuestra Comunidad pues, o bien eleva el coste que soporta todo tipo de actividad económica para el desarrollo de su actividad de forma innecesaria, o bien ahuyenta la inversión que puede migrar hacia regiones más favorecedoras de las mismas, restando bienestar a los andaluces. En el corto plazo, este tipo de cargas administrativas o costes innecesarios dificultan la supervivencia de la actividad de estas empresas y, con ello, elevan la intensidad de la destrucción de empleo”
Para tratar de mejorar en este aspecto, el Decreto-ley 2/2020 ya establece en su artículo 1 su Objeto: “El presente Decreto-ley tiene por objeto adoptar las medidas de carácter extraordinario y urgente destinadas a mejorar la regulación económica, para potenciar la actividad en Andalucía, contrarrestar la desaceleración económica y sentar las bases que permitan reorientar el modelo productivo andaluz para hacerlo más competitivo y sostenible”, abordando para ello la modificación de determinadas normas jurídicas que dificultan el acceso o ejercicio de una actividad productiva a emprendedores y empresas, simplificando trámites y reduciendo los requisitos administrativos injustificados o desproporcionados y, de esta forma, promover el desarrollo económico y la creación de empleo de calidad.
Dentro de las normas modificadas, en materia urbanística el Decreto-ley 2/2020 busca agilizar la implantación sobre suelo no urbanizable de determinadas infraestructuras que prestan servicios de interés general a la población, cuya autorización sectorial corresponde a la Comunidad Autónoma, y para las que la legislación reguladora no contempla un mecanismo de coordinación con la planificación urbanística; en este sentido, se modifica el artículo 42 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante “LOUA”). Se trata de sustituir el procedimiento de tramitación del Plan Especial o Proyecto de Actuación en Suelo No Urbanizable por un informe preceptivo en el trámite de autorización administrativa, para la implantación de infraestructuras hidráulicas, energéticas y el aprovechamiento de recursos minerales, de tal manera que se garantiza el cumplimiento de los requisitos y exigencias que establece la Ley en estos supuestos, mediante un procedimiento más sencillo y ágil que el previsto en la normativa vigente.
Es decir, a partir del 13 de marzo de 2020, el artículo 42.3 de la LOUA ha pasado a tener la siguiente redacción:
“3. Las Actuaciones de Interés Público requieren la aprobación del Plan Especial o Proyecto de Actuación pertinente y el otorgamiento, en su caso, de la preceptiva licencia urbanística, sin perjuicio de las restantes autorizaciones administrativas que fueran legalmente preceptivas.
La aprobación del Plan Especial o del Proyecto de Actuación tiene como presupuesto la concurrencia de los requisitos enunciados en el apartado 1 de este artículo y conllevará la aptitud de los terrenos necesarios en los términos y plazos precisos para la legitimación de aquélla. Transcurridos los mismos, cesará la vigencia de dicha cualificación.
No obstante, la implantación de infraestructuras hidráulicas, energéticas, de telecomunicaciones y el aprovechamiento de los recursos minerales cuya autorización corresponda a la Comunidad Autónoma, no requerirán de la aprobación de Plan Especial o Proyecto de Actuación. En estos supuestos será preceptivo un informe de compatibilidad urbanística en el procedimiento de autorización administrativa de la actuación, que tendrá el alcance y los efectos del párrafo anterior. El informe será solicitado por el órgano administrativo al que corresponda autorizar la actuación y será emitido en el plazo máximo de un mes por los Ayuntamientos en cuyo término municipal pretenda implantarse”.
De esta forma, dentro de este escenario de mejora regulatoria, el Sector Minero también está viendo avances en la reducción del complejo mundo del permitting minero.
Así, para las actividades mineras en Andalucía, en tanto en cuanto se encuentren se puedan considerar ex lege como de utilidad pública (artículo 105 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas en adelante “LMi”), se ha sustituido la necesidad de la previa tramitación y aprobación de un Proyecto de Actuación o Plan Especial de Actuación en Suelo No Urbanizable, por un informe de compatibilidad urbanística emitido por la Corporación Municipal dentro de la instrucción del procedimiento administrativo de otorgamiento de la autorización sustantiva por parte de la Junta de Andalucía.
Esta importantísima modificación legal, supone una excepción al régimen general señalado en la LOUA para las actuaciones de Interés Público en Suelo No Urbanizable (Proyecto de Actuación o Plan Especial), régimen excepcional que sin embargo, quedará sin efecto cuando finalmente se apruebe el actual Proyecto de Ley de Impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante “LISTA”) que ha vuelto ha ser remitido al Parlamento de Andalucía por el Consejo de Gobierno del día 22 de junio de 2021, para su tramitación parlamentaria, tal y como luego desarrollaremos.
Por lo tanto, de forma transitoria hasta la aprobación de la LISTA, el régimen excepcional anteriormente expuesto está siendo interpretado mediante la resolución de determinadas consultas por parte de la Dirección General de Urbanismo de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, especialmente en cuanto al régimen transitorio de la aplicación del Decreto-ley 2/2020.
De dichas consultas se extraen varias conclusiones hasta la fecha. En primer lugar, en relación con los aprovechamientos mineros que hubieran sido objeto de autorización sustantiva por parte de la Autoridad Minera con anterioridad al 13 de marzo de 2020 (fecha de entrada en vigor del Decreto-ley 2/2020) ese Centro Directivo viene considerando que el informe municipal de compatibilidad urbanística que sustituye al Plan Especial y al Proyecto de Actuación en la nueva redacción del artículo 42.3 de la LOUA, podrá ser emitido en la tramitación del procedimiento de otorgamiento de la Licencia urbanística municipal, no siendo necesario, por aplicación del régimen transitorio del Decreto-ley 2/2020 que la Administración autonómica tuviera que reiniciar un procedimiento autorizatorio para cumplir con ese trámite en el seno de tal procedimiento.
Y en segundo lugar, la Dirección General de Urbanismo del Gobierno de Andalucía también ha aclarado que el citado régimen excepcional únicamente es de aplicación a las actuaciones de interés público cuyo objeto sea el “aprovechamiento de los recursos minerales”, no quedando incluido en tal excepción otro tipo de actuaciones relacionados con la actividad minera pero que se traten de obras, construcciones y edificaciones que tengan por objeto “la transformación de los productos obtenidos” considerando el Centro Directivo, que para estas actuaciones sigue siendo preciso la previa tramitación y aprobación de un Proyecto de Actuación o de un Plan Especial de Actuación en Suelo No Urbanizable.
En relación con esta distinción, la misma no es baladí, el artículo 112 de la LMi establece en relación con los establecimientos de beneficio del mineral lo siguiente:
“Artículo ciento doce. Establecimientos de beneficio.
Uno. Para instalar un establecimiento destinado a la preparación, concentración o beneficio de recursos, deberá obtenerse previamente autorización de la Dirección General de Minas, mediante instancia presentada en la Delegación Provincial del Ministerio de Industria, a la que se acompañarán el proyecto de instalación y el estudio básico que haya servido para su elaboración.
Dos. El Reglamento de esta Ley regulará la tramitación del expediente y la intervención y vigilancia de la Administración, siendo preceptivo el informe del Instituto Geológico y Minero de España, para conseguir unos procesos adecuados de tratamiento que garanticen el aprovechamiento racional de los recursos, así como la utilización de los elementos técnicos adecuados para la protección del medio ambiente.
Tres. En cuanto a las instalaciones de transformación vinculadas funcionalmente a los establecimientos de beneficio, las autorizaciones pertinentes serán otorgadas por los Organismos de la Administración que tengan atribuida dicha facultad, de acuerdo con las disposiciones vigentes”.
De esta manera, si la planta de tratamiento del mineral (preparación, concentración o beneficio de recursos) tiene la consideración de “establecimiento de beneficio” conforme a la legislación minera, no estaremos ante una actuación que tenga por objeto la “transformación de los productos obtenidos” sino ante una utilización del terreno vinculada al aprovechamiento de los recursos minerales, y por ello estaría exceptuado de los dos instrumentos anteriores, siendo únicamente preciso el informe de compatibilidad urbanística municipal.
En cualquier caso, esta importante distinción tendrá una vigencia temporal muy limitada, esperando que en breve la LISTA sea aprobada en su actual redacción dada al Proyecto de Ley.
En la actual redacción, la LISTA establece lo siguiente:
“Artículo 21. Actuaciones ordinarias.
- Son usos ordinarios del suelo rústico, los usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos, mineros y cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales que no supongan la transformación de su naturaleza rústica, en los términos que se establezcan reglamentariamente.
También son usos ordinarios del suelo rústico los vinculados al aprovechamiento hidráulico, a las energías renovables, los destinados al fomento de proyectos de compensación y de autocompesación de emisiones, actividades mineras, a las telecomunicaciones y, en general, a la ejecución de infraestructuras, instalaciones y servicios técnicos que necesariamente deban discurrir o localizarse en esta clase de suelo
- Se consideran actuaciones ordinarias:
- a) Las obras, construcciones, edificaciones, viarios, infraestructuras, instalaciones y servicios técnicos que sean necesarios para el normal funcionamiento y desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico, incluyendo aquellas que demanden las actividades complementarias de primera transformación y comercialización de las materias primas generadas en la misma explotación que contribuyan al sostenimiento de la actividad principal siempre que se acredite la unidad de la misma.
(…)
- Las actuaciones ordinarias, sin perjuicio del resto de autorizaciones que exija la legislación sectorial y de las excepciones establecidas en esta Ley, requerirán de licencia urbanística municipal”
En cierta forma, se retoma una interpretación que fue analizada por los diversos operadores jurídicos tras la entrada en vigor de la LOUA, con relación a si una explotación de recursos mineros al realizarse en Suelo No Urbanizable, Rural o Rústico, no debería considerarse como un “uso ordinario” de esta clase de suelo y únicamente precisar, desde el punto de vista urbanístico, de Licencia urbanística municipal.
En aquellos momentos, la legislación urbanística estatal, en concreto el artículo 20.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, señalaba en cuanto a condiciones básicas en el ejercicio del derecho de propiedad del Suelo No Urbanizable, lo siguiente:
“Los propietarios del suelo clasificado como no urbanizable tendrán derecho a usar, disfrutar y disponer de su propiedad de conformidad con la naturaleza de los terrenos, debiendo destinarlos a fines agrícolas, forestales, ganaderos, cinegéticos u otros vinculados a la utilización racional de los recursos naturales, y dentro de los límites que, en su caso, establezcan las leyes o el planeamiento.
Excepcionalmente, a través del procedimiento previsto en la legislación urbanística podrán autorizarse actuaciones específicas de interés público, previa justificación de que no concurren las circunstancias previstas en el apartado 1 del art. 9 de la presente Ley.”
Resultaba por tanto razonable considerar que las actividades extractivas, en tanto en cuanto se trata de la explotación de los recursos mineros cumplían ese requisito de estar “vinculados a la utilización racional de los recursos naturales” de acuerdo con la naturaleza del terreno. Y ello, siempre que tal explotación se efectuara, naturalmente, de conformidad a lo dispuesto en la legislación minera, ambiental y urbanística.
Por su parte, el artículo 50 de la LOUA que pormenoriza y limita el ejercicio del derecho de propiedad en Andalucía, establece que forman parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo, sin perjuicio del régimen que le sea de aplicación a éste por razón de su clasificación, los siguientes derechos:
“A) El uso, disfrute y la explotación normal del bien, a tenor de su situación, características objetivas y destino, conforme, o en todo caso no incompatible, con la legislación que le sea aplicable, y en particular con la ordenación urbanística.
- B) Cuando se trate de terrenos que pertenezcan al suelo no urbanizable, los derechos anteriores comprenden:
- a) Cualquiera que sea la categoría a la que estén adscritos, la realización de los actos precisos para la utilización y explotaciónagrícola, ganadera, forestal, cinegética o análogaa la que estén efectivamente destinados, conforme a su naturaleza y mediante el empleo de medios técnicos e instalaciones adecuados y ordinarios, que no supongan ni tengan como consecuencia la transformación de dicho destino, ni de las características de la explotación. Los trabajos e instalaciones que se lleven a cabo en los terrenos quedan sujetos a las limitaciones impuestas por la legislación civil y administrativa aplicables por razón de la materia y, cuando consistan en instalaciones u obras, deben realizarse, además, de conformidad con la ordenación urbanística aplicable”.
Es decir, se podría haber interpretado a los efectos de facilitar el permitting y la inversión ligada a esta clase de proyectos, que una explotación minera es análoga a una agrícola, ganadera, forestal o cinegética.
No obstante, como consecuencia de determinados pronunciamientos doctrinales, la Administración Urbanística de Andalucía de aquellas fechas descartó tal interpretación y consideró, quizás de forma excesivamente intervencionista, que las explotaciones mineras en Andalucía requerían (salvo contadas excepciones) de un previo Proyecto de Actuación o Plan Especial de Actuación en Suelo No Urbanizable. Dicho intervencionismo excesivo incluso llevó a casos en los que se obligó al operador minero a repetir actuaciones de evaluación ambiental sobre los terrenos afectos a un proyecto minero cuyas afecciones ya habían sido validadas ambientalmente con anterioridad, y todo ello al entender que el uso minero era un uso excepcional, que no normal, de esta clase de suelo ahora denominado de nuevo como Suelo Rústico.
Con la nueva Ley del Suelo de Andalucía, dado que el uso minero se considera como un uso normal del Suelo Rústico y las explotaciones mineras como un aprovechamiento ordinario de esta clase de terrenos (como recursos naturales que son), únicamente será preceptivo, desde el punto de vista urbanístico, la Licencia Municipal Urbanística en donde la Corporación Municipal, tal y como señala el Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, se encargará de comprobar que las actuaciones previstas son conforme a lo dispuesto en la legislación y en el planeamiento urbanístico.
En definitiva, nos encontramos con una favorable evolución en el régimen jurídico urbanístico de las explotaciones mineras que realmente servirá de manera útil para agilizar la implantación de éstos, sin merma de la protección ambiental y supervisión urbanística que tiene encomendada las diversas Administraciones Públicas, siendo especialmente importante la coordinación entre la Unidad Aceleradora de Proyectos de la Junta de Andalucía y los Servicios Técnicos y Jurídicos de las Administraciones Locales en donde se vaya a desarrollar la actividad minera, para que este paso en la mejora de la regulación urbanística no se tope con posiciones de nuevo intervencionistas, esta vez desde el Ayuntamiento de turno.
Pedro Jiménez
Vrivm Legal
